O Mito da Revogação da Lei Antifraude do INSS e o Descontrole nos ACTs: Como o INSS Deixou "Passar a Boiada"


Há um equívoco recorrente quando se fala sobre fraudes nos descontos do INSS: a ideia de que o Congresso Nacional revogou uma suposta "lei antifraude" em 2022, facilitando os desvios bilionários em aposentadorias e pensões. Vamos esclarecer: o Congresso não revogou nenhuma lei antifraude do INSS, e a norma alterada, parte da Lei nº 13.846/2019, nunca impediu a celebração de Acordos de Cooperação Técnica (ACTs) com entidades conveniadas. Mais do que isso, o INSS celebrou diversos ACTs antes mesmo da revogação dessa norma, e o descontrole que culminou em fraudes de R$ 8 bilhões entre 2016 e 2024 ocorreu porque o instituto "deixou passar a boiada" entre 2021 e 2022, com ou sem a norma em vigor.

O que é a Lei nº 13.846/2019 e o que ela previa?
Sancionada em 18 de junho de 2019, a Lei nº 13.846/2019, conhecida como "lei antifraude", foi criada com o objetivo central de combater fraudes e irregularidades na Previdência Social, promovendo a eficiência do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e protegendo aposentados e pensionistas contra gastos indevidos. Seu foco principal era aprimorar a gestão de benefícios, revisar processos com indícios de irregularidades e implementar controles rigorosos para evitar concessões indevidas, fraudes em benefícios e descontos não autorizados em folha de pagamento.
Entre suas medidas, destacava-se a exigência de que entidades conveniadas, como associações e sindicatos, revalidassem a cada três anos (a partir de 31 de dezembro de 2021) as autorizações dos filiados para descontos em folha, assegurando o consentimento expresso dos beneficiários. Essa regra, prevista no Art. 115 da Lei nº 8.213/1991 (alterado pela Lei nº 13.846/2019), buscava coibir cobranças abusivas, como mensalidades de entidades desconhecidas, frequentemente aplicadas sem o conhecimento dos aposentados e pensionistas.
Importante esclarecer que a Lei nº 13.846/2019 nunca proibiu ou restringiu a celebração de Acordos de Cooperação Técnica (ACTs) entre o INSS e entidades conveniadas. Esses acordos facilitam serviços como o desconto de mensalidades associativas em folha de pagamento. A norma apenas instituiu um mecanismo de controle para garantir que os descontos fossem expressamente autorizados e revalidados periodicamente, sem qualquer interferência na formalização ou na quantidade de ACTs celebrados. Assim, a lei reforçava a proteção aos beneficiários e a transparência, sem limitar a parceria entre o INSS e entidades.
A revogação da revalidação bienal: um detalhe supervalorizado
Em agosto de 2022, durante a tramitação da Medida Provisória (MP) 1.107/2022, o Congresso incluiu um "jabuti" que revogou a exigência de revalidação bienal das autorizações. A justificativa veio de entidades sindicais, que alegaram dificuldades logísticas para revalidar autorizações de milhões de filiados. Essa mudança, embora tenha enfraquecido o controle sobre os descontos, não explica o aumento de fraudes nem justifica a celebração de numerosos ACTs. Por quê? Porque a norma revogada nunca limitou a quantidade ou a celebração desses acordos, e muitos ACTs foram assinados antes mesmo da revogação, em 2021 e início de 2022.
ACTs assinados antes da revogação: a prova do descontrole
Para entender o problema, basta olhar a lista de ACTs celebrados pelo INSS entre 2020 e 2022, muitos deles antes da revogação da norma em agosto de 2022. Esses acordos, firmados com entidades como associações de aposentados e sindicatos, abriram as portas para descontos que, segundo a Controladoria-Geral da União (CGU) e a Polícia Federal, totalizaram R$ 8 bilhões em fraudes entre 2016 e 2024, com 97,6% dos descontos feitos sem autorização. Veja alguns exemplos:
  • 2022
    14 entidades receberam autorização para realizar descontos em 2022. São elas:
    • ASSOCIAÇÃO DE PROTEÇÃO E DEFESA DOS DIREITOS DOS APOSENTADOS E PENSIONISTAS - ACOLHER (antiga APDAP PREV) (97,5%)
      Valores recebidos incluídos em “Outras” (não especificado pela CGU)
      Processo nº 35014.336012/2022-19
      Data de assinatura: 29/12/2022
      Signatários: Edson Akio Yamada (INSS), Altair dos Santos Lima (ACOLHER)
      Fonte: https://www.in.gov.br/web/dou/-/extrato-de-acordo-de-cooperacao-tecnica-455486952
    • CENTRO DE ESTUDOS DOS BENEFÍCIOS DOS APOSENTADOS E PENSIONISTAS – CEBAP (100%)
      Recebeu 7,5 milhões em 2023 e receberia 131,6 milhões até o final de 2024 (Soma: 139,1 milhões)
      Processo nº 35014.274730/2022-94
      Data de assinatura: 23/12/2022
      Signatários: Edson Akio Yamada (INSSID), Sonia Regina Zaccanini (CEBAP)
      Fonte: https://www.in.gov.br/web/dou/-/extrato-de-acordo-de-cooperacao-tecnica-453448401
    • CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS TRABALHADORES RURAIS AGRICULTORES E AGRICULTORAS FAMILIARES (CONTAG) (83,3%)
      Recebeu 3 bilhões entre 2016 e 2023 e receberia 435 milhões até o final de 2024 (Soma: 3,435 bilhões)
      Processo nº 35014.491322/2022-03
      Data de assinatura: 15/12/2022
      Signatários: Guilherme Gastaldello Pinheiro Serrano (INSS), Aristides Veras dos Santos (CONTAG)
      Fonte: https://www.in.gov.br/web/dou/-/extrato-de-adesao-ao-acordo-de-cooperacao-tecnica-453486900
    • CONFEDERAÇÃO BRASILEIRA DE APOSENTADOS, PENSIONISTAS E IDOSOS (COBAP) (70,8%)
      Recebeu 310,5 milhões entre 2016 e 2023 e receberia 60,3 milhões até o final de 2024 (Soma: 370,8 milhões)
      Processo nº 35014.183465/2022-36
      Data de assinatura: 30/08/2022
      Signatários: Edson Akio Yamada (INSS), Warley Martins Gonçalles (COBAP)
      Fonte: https://www.in.gov.br/web/dou/-/extrato-de-acordo-de-cooperacao-tecnica-425931295
    • AMAR BRASIL CLUBE DE BENEFÍCIOS (ABCB/Amar Brasil) (96,9%)
      Recebeu 52 milhões entre 2022 e 2023 e receberia 95,8 milhões até o final de 2024 (Soma: 147,8 milhões)
      Processo nº 35014.107280/2022-25
      Data de assinatura: 09/08/2022
      Signatários: Edson Akio Yamada (INSS), Luiz Carlos Soares (AMAR BRASIL)
      Fonte: https://www.in.gov.br/web/dou/-/extrato-de-acordo-de-cooperacao-tecnica-421781813
    • CBPA - CONFEDERAÇÃO BRASILEIRA DOS TRABALHADORES DA PESCA E AQUICULTURA (100%)
      Recebeu 57,9 milhões em 2023 e receberia 132,8 milhões até o final de 2024 (Soma: 190,7 milhões)
      Processo nº 35014.414462/2021-79
      Data de assinatura: 13/07/2022
      Signatários: Edson Akio Yamada (INSS), Abraão Lincoln Ferreira da Cruz (CBPA)
      Fonte: https://www.in.gov.br/web/dou/-/extrato-de-acordo-de-cooperacao-tecnica-415628963
    • ASSOCIAÇÃO NO BRASIL DE APOSENTADOS E PENSIONISTAS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL - AP BRASIL (84,6%)
      Recebeu 411,4 milhões entre 2019 e 2023 e receberia 277,1 milhões até o final de 2024 (Soma: 688,5 milhões)
      Processo nº 35014.436588/2021-02
      Data de assinatura: 28/06/2022
      Signatários: Edson Akio Yamada (INSS), Júlio Silva Filho (AP BRASIL)
      Fonte: https://www.in.gov.br/web/dou/-/extrato-de-acordo-de-cooperacao-tecnica-411165192
    • CONAFER - CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS AGRICULTORES FAMILIARES E EMPREENDEDORES FAMILIARES DO BRASIL (100%)
      Recebeu 19,6 milhões entre 2022 e 2023 e receberia 37,5 milhões até o final de 2024 (Soma: 57 milhões)
      Processo nº 35014.061731/2022-71
      Data de assinatura: 02/06/2022
      Signatários: Sebastião Faustino de Paula (INSS), Carlos Roberto Ferreira Lopes (CONAFER)
      Fonte: https://www.in.gov.br/web/dou/-/extrato-de-acordo-de-cooperacao-tecnica-405346587
    • FEDERAÇÃO INTERESTADUAL DOS TRABALHADORES FERROVIÁRIOS DA CUT - FITF/CNTT/CUT (33,3%)
      Valores recebidos incluídos em “Outras” (não especificado pela CGU)
      Processo nº 35014.281485/2021-91
      Data de assinatura: 10/05/2022
      Signatários: Sebastião Faustino de Paula (INSS), Jeronimo Miranda Netto (FITF/CNTT/CUT)
      Fonte: https://www.in.gov.br/web/dou/-/extratos-de-acordo-de-cooperacao-tecnica-399494440
    • CAIXA DE ASSISTENCIA AOS APOSENTADOS E PENSIONISTAS (CAAP)
      Recebeu 29,9 milhões entre 2022 e 2023 e receberia 127,9 milhões até o final de 2024 (Soma: 157,8 milhões)
      Processo nº 35014.066276/2021-19
      Data de assinatura: 10/05/2022
      Signatários: Sebastião Faustino de Paula (INSS), Maria Antoniêta Sousa Garcia (CAAP)
      Fonte: https://www.in.gov.br/web/dou/-/extratos-de-acordo-de-cooperacao-tecnica-399494440
    • ASSOCIAÇÃO DOS APOSENTADOS PENSIONISTAS DOS REGIMES GERAL E PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL (UNIVERSO) (97,5%)
      Recebeu 62,7 milhões entre 2022 e 2023 e receberia 81,7 milhões até o final de 2024 (Soma: 144,4 milhões)
      Processo nº 35014.025829/2022-64
      Data de assinatura: 27/04/2022
      Signatários: Sebastião Faustino de Paula (INSS), Valdira Prado Santana Santos (UNIVERSO)
      Fonte: https://www.in.gov.br/web/dou/-/extrato-de-acordo-de-cooperacao-tecnica-396213184
    • UNIÃO NACIONAL DE AUXÍLIO AOS SERVIDORES PÚBLICOS (UNASPUB) (100%)
      Recebeu 62,9 milhões entre 2022 e 2023 e receberia 141,5 milhões até o final de 2024 (Soma: 204,4 milhões)
      Processo nº 35014.283172/2021-77
      Data de assinatura: 26/04/2022
      Signatários: Sebastião Faustino de Paula (INSS), Maria das Graças Ferraz (UNASPUB)
      Fonte: https://www.in.gov.br/web/dou/-/extrato-de-acordo-de-cooperacao-tecnica-395442243
    • CINAAP - CÍRCULO NACIONAL DE ASSISTÊNCIA DOS APOSENTADOS E PENSIONISTAS (100%)
      Valores recebidos incluídos em “Outras” (não especificado pela CGU)
      Processo nº 35014.096651/2021-55
      Data de assinatura: 14/04/2022
      Signatários: Sebastião Faustino de Paula (INSS), José Agapito da Silveira (CINAAP)
      Fonte: https://www.in.gov.br/web/dou/-/extrato-de-acordo-de-cooperacao-tecnica-394088847
    • SINDICATO NACIONAL DOS TRABALHADORES, APOSENTADOS, PENSIONISTAS E IDOSOS - CUT (SINTAPI-CUT) (16,7%)
      Valores recebidos incluídos em “Outras” (não especificado pela CGU)
      Processo nº 35014.179078/2020-33
      Data de assinatura: 15/03/2022
      Signatários: Sebastião Faustino de Paula (INSS), Epitácio Luiz Epaminondas (SINTAPI-CUT)
      Fonte: https://www.in.gov.br/web/dou/-/extrato-de-termo-aditivo-391183342
    2021
    6 entidades receberam autorização para realizar descontos em 2021. São elas:
    2020
    1 entidade recebeu autorização para realizar descontos em 2020. São elas:
    • SINDICATO NACIONAL DOS APOSENTADOS, PENSIONISTAS E IDOSOS DA UNIÃO GERAL DOS TRABALHADORES - SINDIAPI/UGT (100%)
      Valores recebidos incluídos em “Outras” (não especificado pela CGU)
      Processo nº 35000.002370/2019-84
      Data de assinatura: 22/12/2020
      Signatários: Jobson de Paiva Silveira Sales (INSS), Natal Léo (SINDIAPI/UGT)
      Fonte: https://www.in.gov.br/web/dou/-/extrato-de-acordo-de-cooperacao-tecnica-296979452

Esses acordos, todos firmados antes da revogação da norma em agosto de 2022, mostram que o INSS já estava celebrando ACTs em grande quantidade, sem relação com a mudança legislativa. A tendência de celebração indiscriminada começou em 2021 e continuou no primeiro semestre de 2022, evidenciando que a revogação da revalidação bienal não foi o fator determinante para o volume de acordos.
O INSS deixou "passar a boiada"
O verdadeiro problema não foi a revogação da revalidação bienal, mas a falta de fiscalização e critério na gestão do INSS. Entre 2021 e 2022, o instituto celebrou acordos com entidades que, em muitos casos, aplicaram descontos sem autorização, como apontado pela Operação Sem Desconto, deflagrada em 2025. Mesmo que a norma de revalidação tivesse permanecido em vigor até 2023 ou 2024, ela não teria evitado as fraudes, pois o descontrole estava na execução dos ACTs: entidades foram autorizadas a operar sem verificação rigorosa, e o INSS não monitorou os descontos em tempo real.
A CGU revelou que, dos R$ 8 bilhões descontados indevidamente, R$ 6,5 bilhões ocorreram entre 2019 e 2024, com R$ 4,1 bilhões concentrados em 2023 e 2024, já sob o governo Lula. Isso mostra que o problema não era a ausência da norma, but a permissividade do INSS, que "deixou passar a boiada" ao firmar acordos sem controles efetivos. Entidades como a AP Brasil (84,6% de descontos irregulares) and AMBEC (R$ 337,7 milhões) se beneficiaram desse vácuo de gestão.
Conclusão: o problema está na gestão, não na lei
A narrativa de que o Congresso revogou uma "lei antifraude" é um mito. A Lei nº 13.846/2019 nunca foi completamente revogada, e a norma de revalidação bienal, que deixou de existir em 2022, jamais impediu a celebração de ACTs. O INSS assinou acordos em 2021 e 2022, antes e depois da revogação, sem implementar mecanismos robustos de fiscalização. Mesmo com a norma em vigor, as fraudes teriam ocorrido, pois o problema estava na execução descuidada dos acordos, não na legislação. Cabe agora ao governo corrigir esse descontrole, devolver os valores aos beneficiários lesados e punir os responsáveis por essa farra bilionária.
Fontes: Relatórios da CGU, Diário Oficial da União (links fornecidos), Operação Sem Desconto (PF).

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